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L'art. 114 Costituzione, nella previgente formulazione, recitava: "La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni". Ciò dava applicazione ai principi dell'autonomia locale e del decentramento, senza che venisse in alcun modo scalfito il presupposto della originaria superiorità dello Stato rispetto agli enti in cui era riconosciuta ripartirsi la Repubblica.
Per contro, nella nuova formulazione dell'art. 114 Cost. è affermato che "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato". Dove tre appaiono le novità più rilevanti rispetto al testo previgente. Innanzitutto, dalla legislazione ordinaria trapassa nel testo costituzionale una nuova autonomia locale, la "Città metropolitana". In secondo luogo, l'elencazione degli enti che compongono la Repubblica comprende anche lo Stato, che quindi non sta sopra agli altri enti, ma come questi ultimi è parte della Repubblica. Infine, gli enti sono elencati non a partire dallo Stato, ma dai Comuni, cioè dalle istituzioni più prossime ai cittadini.
Ne consegue che oggi non sussiste più alcun ordine gerarchico tra lo Stato e gli altri enti che compongono la Repubblica, non esiste più un centro del sistema gerarchicamente sovraordinato rispetto agli altri enti che compongono la Repubblica. Anzi, neppure si dà un rapporto privilegiato tra alcuni degli enti che compongono la Repubblica, come invece avviene in Francia, dove intercorre un rapporto privilegiato tra Stato e Comuni, oppure in Germania, dove invece la relazione più rilevante è quella sussistente tra Stato federale e Stati membri. La riforma del Titolo V della Costituzione ha comportato, il formarsi di un reticolo di enti che non sono tenuti insieme da vincoli gerarchici o da relazioni preferenziali.
Accanto a ciò, va considerata un'altra importante novità che consegue alla riforma del Titolo V della Costituzione e che è stata improntata ai principi di cui all'art. 4 della citata L. n. 59/1997, quelli di sussidiarietà , adeguatezza e differenziazione. Il primo di tali principi è il più noto e spesso è anche considerato il più importante, dal momento che incardina la generalità delle funzioni e dei compiti amministrativi presso gli enti più prossimi ai cittadini, i Comuni. Tuttavia non meno importanti sono anche i principi di adeguatezza e differenziazione.
I principi di adeguatezza e differenziazione comportano che le funzioni da svolgere non sono più allocate presso i diversi enti che compongono la Repubblica in ragione del loro nome, di modo che a tutti i Comuni spettino uguali funzioni, e così pure a tutte le Province, e così via.
Si è giunti quindi ad una dimensione variabile dell'esercizio delle funzioni, nel senso che una stessa funzione ben può essere esercitata da enti diversi per nome (un Comune, una Città metropolitana, una Provincia) o per struttura (un'associazione o un consorzio di enti), così come esistono livelli di governo variabili in relazione alle funzioni da esercitare.
In conclusione, il nuovo Titolo V della Costituzione ha condotto ad una situazione più fluida dell'organizzazione della nostra Repubblica, che oggi si riparte in una pluralità di enti, senza che tra gli stessi esista un ordine gerarchico, relazioni preferenziali o anche soltanto competenze definite in modo cristallino.
Con la L.C. n. 1/1999 alle Regioni a statuto ordinario è stata attribuita una più ampia autonomia statutaria. L'art. 123 Costituzione afferma infatti oggi che ciascuna Regione, mediante il proprio statuto, si dà una propria forma di governo, fatto salvo soltanto il rispetto di alcuni vincoli (tra cui, in particolare, il rapporto fiduciario tra Consiglio e Presidente della Giunta). Per quanto la gran parte delle Regioni oggi non sia ancora giunta all'approvazione degli statuti, dai lavori avviati si comprende che il tema della forma di governo della Regione resta quello considerato più rilevante.
A fronte della rilevata mancanza di un centro gerarchicamente sovraordinato, sorge l'esigenza di come ricostituire omogeneità di comportamenti, compatibilità di obiettivi perseguiti, armonia di scelte da effettuarsi. Il problema infatti non è quello di trovare nuovi centri sovraordinati gerarchicamente e diversi dallo Stato; il problema dell'oggi è l'inadeguatezza del paradigma di un centro sovraordinato. In luogo del quale, l'armonia dei comportamenti e delle scelte va perseguita mediante altri strumenti. Tra i quali l'art. 123, ultimo comma, della Costituzione, nel testo riformato dalla L.C. n. 3/2001, annovera il Consiglio delle autonomie locali, come luogo nel quale un'unità può essere ricostituita mediante la partecipazione alle decisioni degli enti locali. Sennonchè, per un verso il ruolo delle autonomie locali in tale Consiglio è di carattere consultivo; inoltre la partecipazione degli enti locali è pur sempre funzionale alla determinazione di decisioni nell'ambito del "centro" del sistema regionale.
Per quanto meritorio, un tale istituto non appare in grado di sostituire i meccanismi di "raccordo mediante accordo" che già esistono nell'ordinamento e che consentono ad enti diversi per dimensioni e funzioni di assicurare il governo del territorio.
Rispetto a questo panorama già sufficientemente ricco di istituti per la migliore collaborazione tra i diversi enti, sorgono alcune questioni. Innanzitutto, la potestà legislativa dello Stato nonchè la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane. Ciò significa che la legge dello Stato non potrà più occuparsi di stabilire gli istituti mediante i quali avverrà il raccordo tra gli enti all'interno di ciascuna Regione, onde assicurare il governo dei territori. In secondo luogo, gli istituti che possono favorire il raccordo tra i diversi enti locali devono essere disciplinati in modo che siano fattivamente applicati i principi di leale collaborazione, reciproco rispetto, ricerca preventiva della risoluzione dei conflitti, ecc., in modo che non finiscano per prevalere comunque le esigenze di riaffermazione dell'autonomia di ciascun ente, ma le ragioni della collaborazione ed i vincoli da questa discendenti.
Infine, a fronte della naturale moltiplicazione delle sedi di negoziazione tra i diversi enti, vanno individuate le sedi privilegiate in cui dare attuazione coordinata ai diversi strumenti della consensualità , sedi che possono eventualmente anche essere istituite in organismi permanenti.
Spetta innanzitutto agli statuti regionali dare un chiaro segnale di avere recepito che i problemi dell'organizzazione del governo regionale non concernono soltanto i rapporti tra gli organi della Regione, ma anche tra i diversi enti operanti nella Regione, al fine di garantire un adeguato e non frammentato governo del territorio. |
